作者：林常青

珠海是我国首批设置经济特区的城市之一，经过20多年的规划和建设，从一个沿海边陲小镇飞速发展成为一座现代化海滨花园城市。近年来,珠海市连续获得"国家卫生城市"、"国家园林城市"、"国家环保模范城市"、"广东省文明城市"和联合国人居中心颁发的"国际改善居住环境最佳范例奖"等荣誉称号，并被评为广东省首家国家级生态示范区，城市管理发挥了积极的作用。然而，我们也应看到，由于体制不尽完善而引发的一些问题逐步显现，一定程度上制约了城市管理水平的提高，因此有必要继续深化城市管理体制改革。

一、计划经济下城管体制的弊端

珠海原有城市管理体制同内地其他城市一样,沿用计划经济体制的做法：采用财政全额拨款、实施集中和垂直管理的模式，即在市建设局下设市政、路灯、园林和环卫等事业单位性质的养护队伍,按人头划拨工资、奖金和设备添置费用,下达城市养护任务。这种体制存在比较明显的缺陷:

1．职责过于集中,建设、管理、监督三位一体。因缺乏相对分离、互为制约的机制，出现问题得不到及时解决，监督机制形同虚设。

2．缺乏激励机制，干好干坏一个样，难以调动养护队伍和职工的积极性，养护质量和管理水平难以提高。

3．城市管理由政府大包大揽,一方面财政负担越来越重；另一方面社会和公众参与城市管理的积极性难以发挥。

二、珠海城市管理的变革

1999年5月，为了以整洁、优美的市容环境迎接澳门回归，珠海市、区两级开展了大规模、全方位的市容环境综合整治工作:一是拆除建市20年来遗留的各类违章建筑和过期临时建筑160多万平方米；二是对90年代因房地产热造成的闲置土地进行绿化,新增绿化面积402万平方米。市容市貌在短时间内有了明显的改观，取得了"半年一大变"的良好成效。在此基础上,市委、市政府本着属地管理和重心下移的原则,对城区街道管理体制进行改革，将城市管理的有关职权逐步下放唯一的中心城区--香洲区,建立“两级政府、三级管理、四级网络”的新型城市管理体制：

1．按"建管分离"和"费随事转"的原则,将部分城市管养(含市政、园林、环卫等)和城监队伍的人、财、物移交香洲区。市抓立法、规划、建设和监督,区抓具体管理和养护,市政公用设施的移交以竣工验收为界。

2．确立香洲区城市管理主体地位,2001年4月实行城管二次下移,将城管工作和队伍全部移交香洲区。按"权随责转"的原则,将临时占用、开挖道路和绿地以及户外公益和商业活动审批权一并移交香洲区，并试行市和区财政分成体制,区占地税收入23%。新移交养护任务的经费在区财政增长部分支出。

三、城区政府职能的转型

香洲区接受城市管理任务以后，区委、区政府从领导分工、队伍建设、资金安排、制度保证、纪律监督等方面全力向城市管理工作倾斜，确立了城区政府的第一职能就是城市管理、城市管理也是经济建设的重要组成部分的指导思想，调整了街道党工委和街道办事处职能及岗位考核标准。区委书记和区长亲自抓城市管理，区五套班子领导全部下街道挂点，充实城管部门和街道、社区居委会力量，形成统一领导、分级负责、基层为主、条专块统、职责明确、权责一致的城市管理格局。

香洲区对城管工作也进行了改革:1．改革财政管理体制,按养护面积、定额指标划拨养护经费,养护单位实行企业化运作。新增市政维护、环卫保洁和绿化养护等工作试行内部招标和推向市场运作。

2．建立和完善量化考核机制,由区建设局、街道办事处和养护单位三家一起签订年度养护合同。街道城管办负责日常管理和每月考评,区建设局负责季度考评。凡季度考评达不到85分者,按比例扣发下一季度养护经费，利用经济手段保证养护质量。

3．在城市管理领域开展相对集中行政处罚工作,城监队伍从区建设局分离并专门成立了区行政执法局,集中行使城市规划管理、市政管理、园林绿化管理、环境卫生管理、环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等13项行政处罚权。按街道设立执法中队,并对其实施区行政执法局和街道的双重管理。

四、属地管理的主要成效

1．新的城市管理体制突出"属地管理"、"以块为主"，调动了基层组织街道办和社区居委会参与城市管理的积极性和主动性，并通过他们的宣传教育活动，使人民群众对城市管理的参与意识有所增强。

2．建立了“城管110”24小时值班制度，向社会公开承诺：在半小时内赶到现场处理突发事件和群众投诉，初步实现了对城区全时段监控、全范围覆盖、第一时间处理的目标。

3．城市管理市场化运作取得突破，率先将物业管理理念引入市政公用设施养护工作，完成了九洲大道、迎宾南路和景山路等综合管理的招标工作，在降低养护经费、提高养护质量和管理效率方面取得了明显成效。

4．在城市管理中实行相对集中行政处罚权，城管执法力度得到加强。通过强化管理部门与执法部门之间的沟通、协调和换位思考,建立了规范化的、多种形式的联动机制，逐步形成了城管与执法互动管理的良好局面。

5．迎春花市、烟花爆竹、户外广告等一批城市公共资源项目的开发经营探索取得成功，每年获益数百万元，为増加城市管理经费开辟了新的渠道。

五、存在的主要问题

1．城管法规滞后。现代城市管理要求管理方式从行政手段为主转向以法律手段为主,城市管理下移以后，香洲区及基层组织街道办普遍感到到立法先行的迫切性，但由于我市立法力量较弱，目前城市管理方面法规只有《珠海经济特区市容和环境卫生管理条例》。一些市直部门对放权抱着"不想放"或"一放了之"、"一推了之"的态度，在草拟城市管理法规文件时未能充分听取基层的意见和建议，影响了城市管理依法行政的开展。

2．建管分离不够彻底，没有建立制度化的市政公用设施移交程序和移交办法。对于验收中存在的施工问题，施工单位往往强调客观原因不予改正；有些特殊项目要求先接管后验收，造成整改责任无法落实；对于历史遗留问题如烂尾路等，往往以属地管理为由，将责任和包袱转嫁给管理部门。

3．城市管理层次多,街道办管理难以满足专业化管理要求。城市管理下移以后，街道办行使了辖区大部分的具体城市管理权，而几乎每个市政、路灯、园林和环卫等基层养护单位的养护区域跨越3个以上街道办，而每个街道办也同时管理着几个养护单位，基层单位彼此疲于应付，苦不堪言。此外，街道办由于自身管辖范围和技术、人才、资金等方面的制约，对一些重要及技术要求较高的市政公用设施管理工作心有余而力不足，客观上产生"外行管内行"的不合理现象。

4．城管执法多头管理，影响执法效率和公平。城管执法工作目前实行市、区和街道三级管理体制，执法中队的人、财、物基本由街道负责，工作由区行政执法局负责，市行政执法局负责宏观管理和指导。三级管理体制导致执法队伍"婆婆"众多，利益关系复杂，各中队执法任务不均衡、福利待遇不平衡，执法资源不能共用，执法人员被抽调等一系列问题，直接影响了执法效率和效果，执法不公的现象时有发生。

六、深化城管体制改革的建议

珠海市第5次党代会明确提出：实施"环境强市"战略，建设高品位城市。城市管理改革和发展的任务十分艰巨，借鉴国内其它城市的先进经验，特提出如下改革建议：

1．加快城管立法工作。当务之急，我市相关职能部门要加强对城市管理理论研究与社会调研，配合市人大加快城管立法工作，尽快出台一批城市管理法规，包括：城市道路管理条例、市政设施管理条例、园林绿化管理条例、住宅小区物业管理条例、户外广告管理办法、家庭装修管理规定、烟花爆竹安全管理规定等，使城市管理的各项工作均有法可依。发挥政策的指导和调控作用，为城管工作提供法律和政策保障。

2．精简城市管理架构。根据全国市政协会对76个大中城市管理工作的调研，认为"集中管理、条块结合"的城市管理模式比较适合中国的国情。结合珠海城市规模不大的实际，建议将原体制调整为“两级政府（市、区）、两级管理（市、区主管部门）”新体制。以减少城市管理的层次，强化专业化管理。让街道办从专业性较强的城市基础设施养护和执法工作中摆脱出来，集中精力抓辖区的社会事务管理和物业管理。同时，按“建管分离”的原则,优化整合现有城市管理部门，将现时分散的市政、路灯、园林、环卫、供水、排水、燃气、公交等部门统一起来，组建市城市管理局。

3．城管执法实行垂直管理。城管执法的目的是保障正常的城市秩序，与公安执法有一定程度的相似。执法过程带有强制性，不可避免要与被执法者发生利益冲突，管理层次越多，主管部门越多，以情代法、执法不公的可能性越大；执法工作突击性强，任务繁重，人员调动频繁，具有一定的危险性，必须实行高度统一的指挥调度。因此，建议城管执法参考公安管理模式，实行垂直管理，以保证执法的公平、高效。

4．加快养护队伍改制工作。按"管养分离"的原则，对仍属事业单位的市政、路灯、园林和环卫等基层养护站所实行"事改企"改革，使其成为专业养护公司，通过公开竞投取得养护任务，真正实现"以费养事"，以合同关系、经济手段促进养护单位提高管理水平，降低养护成本。

5．完善城管投入保障机制。逐步加大投入，确保城市管理的正常运作。建议根据城市管理实际工作量作为单独预算项目，市财政负责管理，市城市管理局负责统筹安排，专款专用，根据各区城市管理养护实际工作量和养护质量逐期拨付。设置专项大修改造基金，逐步对老城区进行改造，不断提高城市环境档次。此外，对城市公共资源项目的收益实行"收支两条线"管理,全额上缴市财政专户,专项用于城市管理。

总之，三分建、七分管，珠海能否充分发挥既有的各项优势，继续在城市环境方面保持领先地位，为经济发展构筑良好的环境平台，关键在于要继续深化城市管理体制改革，形成建设、管理、养护、执法相互分离、互为制约的城市管理新格局，综合运用行政手段、经济手段和法律手段做好城市管理工作，从而推动社会和经济的可持续发展。

（珠海市香洲区建设局 林常青）